新翰征地拆迁律师团

如何改革征地制度？

    现在的征地制度造成很严重的官民矛盾、社会矛盾，必须修改，主要有三个问题。一是缩小征地范围，将征地缩小至宪法规定的公共利益需要的范围之内。二是提高征地补偿费，按照市场经济等价交换的原则来规定补偿费。第三，改征地程序。现在的征地程序一切都是从政府利益出发，征地由政府决定，征地补偿费由政府定，有了争议由政府裁决，这是造成现在很多矛盾的原因。

    怎么改？缩小征地范围，可以立法规定公共利益有哪些；不清楚的可以通过第三方裁决，比如法院、上级政府裁决征地是否符合公共利益。关于征地补偿费，按正常的市场价格进行土地交换，这是明确的。

    征地补偿应该分成三阶段：第一阶段是征地公告，政府想征这块地，被征地单位可以发表意见，该不该征；通过以后进行第二个阶段，政府与征地单位平等协商规定征地补偿标准；假如有争议，可以由中立的机构进行裁定；达成征地协议以后，进行下一阶段土地交换和补偿的兑现，按照先补偿后交付的程序，征地完后进行土地变更登记。

    但进行改革现在有三个障碍：

    一是思想障碍，土地市场价格里包括一部分增值收益，增值收益归谁，现在有很多不同意见。一种认为，土地增值应该归土地所有者。还有一部分意见，土地增值由社会投资造成，不应归土地所有者，应归社会。现在还没有结论。

    二是经济上的障碍。要缩小征地范围，必须开放集体土地的建设用地使用权进入市场，使一些企业不通过征地仍然可以得到土地使用权。但如何开放？这里面有很多问题，而且如何入市也有讲究。

    三是地方财政的障碍（更大的障碍），地方政府从征地程序里，十年内拿到五万多亿土地出让金的收益，这五万多亿的土地出让金收益是地方财政的一个主要来源，好多都从这里面开支，比如教育基金、水利基金、土地征收补偿、城市建设费用、城市基础设施费用。还有2.5万亿的地方债要靠出让金来还。一下缩小征地范围，提高土地补偿费，土地出让金没了，地方政府垮台，银行也会破产。这是土地制度改革之所以不能启动的最大障碍，所以征地制度改革必须配套进行土地市场制度改革，必须配套进行地方财政制度的改革。

    但地方财政制度的改革不能一下到位，不能采取休克疗法，要一步一步改革。从哪儿起步？还有很多问题要解决。

 作者：郑振源（国土资源部法规司原司长）