新翰征地拆迁律师团

国有土地使用权的收回问题

国有土地使用权的收回问题

由于我国的土地的公有制，决定了民事主体不能享有土地的所有权主体资格。这也是我国土地的所有权与用益物权始终分离的根本原因。国有土地上房屋的征收其根本目的并不是房屋所有权的变更，而是房屋及其设施所占范围内土地使用权的收回。虽然对房屋的征收与补偿有了比较合理的规定，但是对国有土地使用权的收回却没有严格的程序约束。这就是本文要谈的主题。

国有土地使用权，是土地所有权延伸的权利属于用益物权的一种，简单的理解，就是依法使用国家所有土地的权利。他是一种期限权利不具有永久性，其权利内涵包括占有、约定的使用限度、收益以及对使用权的处分（不是对所有权的处分）。国有土地使用权的主体非常广泛，任何单位和个人，符合依法使用国有土地条件的，都可以成为国有土地使用者。

　　收回国有土地使用权，将土地重新进行市场化配置，是适应当前经济发展下城市规划及城市建设的需要，从某种程度上来讲，有益于经济增长，推动可持续发展，甚至可以规范土地市场，因此，政府运用行政权力收回国有土地使用权也有其正当的理由了，但事情往往存在两面性，甚至多面性，鉴于我国目前收回国有土地使用权的法律法规并不健全，加快城市现代化步伐的同时也滋生了诸多矛盾，因此，当前环境下，收回国有土地使用权存在一些亟待解决的问题，这些问题使收回国有土地使用权在操作模式上陷入困境，主要表现在如下几个方面：

　　第一，法律的不健全甚至空白导致收回国有土地使用权的程序欠缺操作性。

    《土地管理法》第十三条规定，依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。《土地管理法实施条例》第三条规定，国家依法实行土地登记发证制度。依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。根据一物一权原则，在同一物上不能并存两个不相容的物权。因此，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，政府要想将土地重新进行市场化的资源再配置，就应当先将相应的国有土地使用权进行收回，如果不经收回，则会导致两个主体同时拥有同一地块的使用权。

　　土地使用者对其使用的土地享有使用权，这种使用权受法律保护除正常交易以外不能轻易被剥夺，因此，政府要收回原本由单位或个人使用的国有土地使用权就需要具备法定事由，依据相应的法律程序进行，并应当给予被收回土地的单位和个人合理的补偿。

　　我国土地管理法第五十八条对收回国有土地使用权的法定事由作了明确的规定，基于该条的五种法定事由，政府可以依法收回土地使用权。城市房地产管理法第二十条也规定了根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。但是，无论是土地管理法、还是城市房地产管理法都未明确规定收回国有土地所应当履行的法定程序，所以，在实践过程中，使得一些地方政府基于利益的考量，滥用行政权力，在收回土地的过程中违反法律，侵犯土地使用者合法权益的情形大量存在，立法的空白亟需填补。

　　第二，非公共利益的违法收回，严重侵犯土地使用权的市场交易精神。

　　按照市场经济的基本理念，土地所有权主体的变更，应当以市场自愿交易为原则，行政收回的例外应当有更充分的理由，现在公认的更强理由就是公共利益的需要。具体就体现在土地管理法第五十八条之规定，有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：(一)为公共利益需要使用土地的;(二)为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的;(三)土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的;(四)因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的;(五)公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。依照前款第(一)项、第(二)项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。城市房地产管理法第二十条也规定，国家对土地使用者依法取得的土地使用权，在出让合同约定的使用年限届满前不收回;在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回，并根据土地使用者使用土地的实际年限和开发土地的实际情况给予相应的补偿。

　　实践中，违反上述法定事由的情况屡屡发生，使得收回土地使用权在一些地方政府中乱象丛生，其中，最经常发生的便是打着公共利益、旧城区改建的名义进行商业开发，当然，土地违法查处不力，行政监督不到位等行政不作为也为收回土地违法行为起到了推波助澜的作用，在现行收回国有土地的模式下，各种侵犯土地使用权人合法权益的行为屡屡发生，严重背离了原本的立法精神，破坏了社会主义法治，为此，要使前述困境能够有出路，就需要有相应配套的对策。

　　首先，在立法上，亟待出台相应的收回国有土地使用权的程序性规定，细化程序要件，使收回土地的程序在实践运用中有法可依。

　　实践中，国有土地使用证是证明土地使用者(单位或个人)使用国有土地的法律凭证，受法律保护。土地管理法实施条例有明确规定，收回用地单位的土地使用权的，由原土地登记机关注销土地登记。依法改变土地所有权、使用权的，因依法转让地上建筑物、构筑物等附着物导致土地使用权转移的，必须向土地所在地的县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地变更登记申请，由原土地登记机关依法进行土地所有权、使用权变更登记。土地所有权、使用权的变更，自变更登记之日起生效。现行法律仅规定了土地使用权权属的改变，要依法进行登记，但具体关于收回国有土地使用权的可操作性规定却没有相应规定，因此，只有从立法上明确规定相应的收回程序，才能使收回土地的操作有法可依。我们看到，有些地方政府规定了相应的地方政府规章，以便地方政府在收回土地过程中有章可依，其中，《安徽省国有土地储备办法》(安徽省人民政府第177号令)第十一条就规定了以收回方式储备国有土地应当遵循的程序，对当地政府收回土地提供了程序性的依据。但地方政府规章的制定某种程度上是为了当地政府收回土地服务的，并且不能适用于其他省市，结合实践，笔者认为，收回国有土地使用权，可以参照国有土地上房屋征收的程序至少应当包括但不限于如下程序：拟订收回方案、听证、报批、下达决定书、注销登记、补偿等。

　  其次，规范公共利益的具体范围，严格收回的原因。

    公共利益的界定，是司法实践当中比较棘手而又不得不面对的问题。虽然一些法律中也具体列举了公共利益的范围，在实践中还是难以操作，笔者比较赞同王利明教授有关公共利益进行类型化界定的方法。

    综上，政府在收回国有土地使用权时必须以公共利益和长远利益的需要为出发点，严格依照法定程序依法收回，并且逐步提高政府的依法行政能力和责任感，唯有如此，才能在收回国有土地使用权过程中最大可能地减少纠纷、减少阻力，在维护土地使用权人合法权益的同时，树立良好政府的行政形象，推动社会主义法治的建设。