新翰征地拆迁律师团

探寻拆迁矛盾化解之道

探寻拆迁矛盾化解之道

    胡锦涛总书记在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班开班式上强调：“社会管理，说到底是对人的管理和服务，涉及广大人民群众切身利益，必须始终坚持以人为本、执政为民，切实贯彻党的全心全意为人民服务的根本宗旨，不断实现好、维护好、发展好最广大人民群众根本利益。”

　　事实上，征地拆迁是事关群众利益的一个最重要的问题，也是最容易引发群众不满的问题。近年来在各地社会管理工作中，征地拆迁引发的矛盾已越来越突出。周永康同志在省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上的讲话中特别指出，“在征地拆迁中要充分保护群众利益，努力实现征地拆迁一片、安定和谐一片”。

　　如何预防、化解集中爆发的拆迁矛盾，是制度设计者和执行者必须应对的巨大挑战。《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称新条例)于2011年1月21日公布施行，它虽然只是适用于国有土地上的房屋征收，但已经直接和间接成为可以适用于更广阔空间预防、化解拆迁矛盾之道。

　　第一，拆迁应当区分公益性和非公益性，非公益性拆迁以合意为基础，必须由开发商与权利人之间进行协商，并达成一致意见。双方谈不拢，开发商在法律上就没有权利拆房子。

　　第二，公益征收应当经协商式民主程序。原理上，为了公共利益的需要，政府可以征收土地、房屋，不一定非得经权利人同意，这是对财产权的必要限制。然而，由于公共利益是一个不确定的法律概念，政府认定属于公共利益的建设项目，权利人有可能不认同。为预防或减少可能的拆迁矛盾，政府在作出征收决定之前，应进行以公开听取意见、必要时举行听证会为形式的充分协商。协商式民主不是为了在公共利益判断上完全求得一致意见，但是，若多数人不能认同建设项目的公益性，政府就应该放弃，至少修改原先的计划。

　　第三，征收补偿应当体现公平原则。大多数拆迁纠纷中，补偿是否公平成为争执焦点。为此，新条例要求补偿不得低于同类房地产的市场价格；集体土地的征收补偿因国家垄断土地一级市场而缺乏可作标准的市场价格，这是土地管理法修改的棘手难题之一，但也应该保证农民获得近似的公平对待。其实，公平补偿不能把目光局限于土地或房屋的价值，还应该考虑搬迁费用、临时安置费用或者周转用房、停产停业的损失、权利人家庭的特殊困难以及搬迁给工作、生活带来的新的不便等因素。这些因素，有的已在新条例之中明确，可以推广适用于集体土地及土地上附着物的征收补偿，但有的却并未得到规定，需要政府在权衡公益与权利人正当要求的基础上裁量决定。

　　第四，公平补偿应当以独立、公正的评估为保障。无论是新条例规定的类似房地产市场价格，还是未来相近的集体土地征收补偿标准，在实施过程中都离不开房地产价格评估。要想实现公平补偿，就必须确保评估师、评估机构独立地依照行业内认同的评估办法，公正地为政府、权利人提供评估结论。政府应当避免对评估师、评估机构施加不正当的影响，避免成为拆迁矛盾的又一诱因。

　　第五，征收补偿应当以平等协议为优先。公平补偿既然需要在满足最低的、一般性的标准之上，考虑权利人较为特殊的个性化情形，就得由政府与权利人之间就补偿问题进行逐个谈判，力争在合意的基础上形成补偿协议。协议既成，绝大多数情形下协议当事人都会履行协议，拆迁的时候就不会或很少有矛盾了。当然，协议不成，为保证公益建设按时进行，政府也可单方面作出补偿决定，但是必须依照同样的公平补偿标准。

第六，违法建筑的拆迁应当慎重对待历史成因。违法建筑的拆迁原则上不应予以补

偿，不然会导致私搭乱建，更会造成社会不公。可是，在这个快速发展的时代，有些违法建筑的形成并非完全因被拆迁人自身过错所致，政府也有可能存在过错。由此，不能简单地因为将要拆除的建筑缺乏法定手续而认定其违法，且不给任何补偿。由于政府不当承诺而形成违法建筑，或政府失职而导致违法建筑长期得不到纠正的，还是应该慎重地按照权利人和政府的过错比例，考虑给予适当的补偿。

　　第七，补偿协议或决定应当公开以保证公平。“平等”与“相同”有关联，却不能完全画等号。以往，有些政府对存在特殊需求的权利人给予额外的补偿，同时为了避免权利人之间相互攀比，采取信息封闭的策略。这种方法的效果并不理想，信息流通及攀比很难遏阻。其实，无论补偿数额多少，将基本的、平等的补偿以及在特殊正当需求基础上的额外补偿悉数公开，既能减少无理由的攀比，也可防止政府过分迁就权利人不正当的诉求。

　　第八，强制搬迁应当由法院运用合法、必要的手段执行。政府是征收、补偿决定的做出者。当权利人拒不履行政府决定，为了实现哪怕是“看得见的正义”，也应该让独立于政府、权利人的第三方即法院来决定是否强制搬迁。建设单位绝对不能参与搬迁。对政府决定明显违法的，法院不应裁定强制搬迁；对合法的，法院自然应作出强制执行的裁定。只是，为了减少激烈的对抗，执行者应首先采用告知、劝诫等柔性方式，在这些方式无效的情况下，再实施强制措施。然而，无论怎样，不得用停水、停热、停气、停电等措施。在出现威胁权利人生命安全的对抗时，应当立即停止拆迁，可先运用法律赋予的限制人身自由等方式，以保证生命安全，再行强拆。

　　第九，纠纷解决机制应当独立、公正、高效。无法想象没有矛盾的世界。即便集体土地征收补偿制度继新条例之后得以完善，也仍然会存在因征收、补偿、拆迁而发生的纠纷。关键在于，行政复议、行政诉讼或者其他纠纷解决机制是否足够独立、公正、高效，从而使纠纷得以顺畅地解决。

第十，不动产征迁制度及其落实需要系统性改革。拆迁矛盾及其极端形式只是诸多制度错位在一个集中点上的外在表现而已。不动产征迁制度可以通过新条例或未来的土地管理法修改加以完善，但是，与其休戚相关的土地财政问题、GDP政绩问题、协商式民主问题、执政廉洁问题、司法公正问题等，都需要有更进一步的配套制度的系统改革。系统改革不到位，土地、房屋征收补偿制度设计得再好，也无法落到实处，亦不能转化为对拆迁矛盾的有效预防与化解。